Grupa opiekunów osób niepełnosprawnych „Nie-Samodzielni” przedstawiła swoje uwagi do poselskiego projektu ustawy o świadczeniu wyrównawczym dla osób pobierających wcześniejszą emeryturę z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki, tzw. dosypka do EWK (druk sejmowy 1614, 1614A).

 

Zdaniem opiekunów ustawa powinna obejmować wszystkich opiekunów dzieci całkowicie niezdolnych do samodzielnej egzystencji, będące na świadczeniach emerytalno-rentowych, co zdaniem tej grupy jest zasadne i zgodne z wykładnią Sądu Najwyższego.

 

Co ciekawe Sąd Najwyższy w przesłanym do Sejmu 8 listopada 2021 roku stanowisku jest zupełnie innego zdania. Zdaniem Sądu Najwyższego część opiekunów pobierających wcześniejszą emeryturę - co zostało potwierdzone zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak i w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka - nabyło owo prawo niesłusznie. W takiej zaś sytuacji, przyznanie owym osobom kolejnych uprawnień z tym związanych, w oczywisty sposób naruszałoby zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę równości (art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Z tych względów projektowana ustawa, w zakresie, w jakim nie przewiduje przepisów wyłączających przyznanie prawa do Świadczenia wyrównawczego osobom, które pobierają wcześniejszą emeryturę nabytą na podstawie rozporządzenia z 1989 r. pomimo niespełnienia przesłanek prawnych w nim zawartych, nie może być zaaprobowana.

 

 

Stanowisko grupy opiekunów „Nie-samodzielni” do projekt ustawy o świadczeniu wyrównawczym (całe oświadczenie bez poprawek):

 

Oceniając przedłożony projekt, w pierwszej kolejności należy wskazać na nieprawidłowości, które ujawniły się w praktyce przyznawania wcześniejszych emerytur na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. poz. 149; dalej powoływane jako rozporządzenie z 1989 r.) oraz skali tych nieprawidłowości.


W związku z tym wypada przypomnieć, że zgodnie z § 1 ust. 3 rozporządzenia z 1989 r. do stanów zdrowia dziecka uzasadniających wcześniejsze przejście matki (albo ojca ) na emeryturę należały następujące stany fizyczne, psychiczne i psychofizyczne:


1) całkowita dysfunkcja kończyn górnych lub dolnych, niedowłady oraz porażenia uniemożliwiające samodzielne poruszanie się i kontrolowanie czynności fizjologicznych,
2) umiarkowane, znaczne i głębokie upośledzenie umysłowe, choroby psychiczne, uszkodzenie lub choroba centralnego układu nerwowego uniemożliwiające samodzielność w decyzjach lub czynnościach życia codziennego,
3) lekkie upośledzenie umysłowe z towarzyszącymi kalectwami znacznego stopnia w zakresie narządów ruchu, wzroku, słuchu lub innymi przewlekłymi stanami chorobowymi bardzo poważnie upośledzającymi sprawność organizmu,
4) inne choroby upośledzające w bardzo poważnym stopniu sprawność organizmu.


Według danych podanych w 2012 r. przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 lipca 2012 r., III UK 132/11, LEX nr 1288700) w okresie od 1 lipca 2004 r. do 30 września 2011 r. wstrzymano wypłatę 423 emerytur przyznanych na podstawie wymienionego przepisu, w tym w Oddziale ZUS w Rzeszowie - 420. Podstawą decyzji wstrzymujących wypłatę świadczenia był art. 114 ust. 1a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2021 r. poz. 291 ze zm.; dalej jako ustawa o emeryturach i rentach z FUS), który uprawniał organ rentowy do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawach zakończonych prawomocną decyzją, jeżeli - w wyniku ponownej analizy przedłożonych dowodów - organ ten stwierdził, że nie dawały one podstaw do ustalenia prawa do emerytury lub renty albo ich wysokości.


ZUS ustalił we wskazanych sprawach, że stan zdrowia dzieci osób pobierających owo szczególne świadczenie nie dawał podstaw do przyznania prawa do wcześniejszej emerytury ich opiekunom. Schorzenia dzieci nie były bowiem objęte wykazem zawartym w § 1 ust. 3 rozporządzenia z 1989 r. We wszystkich sprawach ustalono, że co prawda dzieci miały pewne dysfunkcje zdrowotne, ale nie tak poważne, by wymagały one bez względu na wiek stałej opieki oraz pielęgnacji lub pomocy w czynnościach samoobsługowych, jak stanowił § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1989 r., stanowiący ogólną przesłankę prawa do omawianego świadczenia. W sprawach tych w szczególności ustalano, że dzieci chodziły do szkoły, były - choć z pewnymi ograniczeniami - włączone do normalnego życia społecznego, a przykładowym schorzeniem, na które cierpiało dziecko była astma oskrzelowa.


Stany takie są nieporównywalne ze stanami, w których konieczna jest codzienna i stała pomoc w czynnościach samoobsługowych, jak tego wymagał § 1 ust. 3 rozporządzenia z 1989 r., a tym bardziej nie można ich nawet w przybliżeniu zestawiać na równi ze stanami, które uprawniają do przyznania opiekunowi świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (jednolity tekst: Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.). Zgodnie z art. 17 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne może bowiem być przyznane wówczas, gdy osoba, nad którą ma być sprawowana opieka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1 ustawy).


Odwołania od decyzji ZUS wstrzymujących prawo do wcześniejszej emerytury w okolicznościach wyżej opisanych wniosło 207 ubezpieczonych, przy czym jedynie w 14 sprawach zapadły wyroki zmieniające decyzje organów rentowych. W pozostałych wypadkach, a więc w ok. 90% spraw - sądy potwierdziły prawidłowość wydanych decyzji, wstrzymujących wypłatę niesłusznie nabytych świadczeń (por. szerzej w szczególności wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 26 lipca 2013 r., III UK 145/12, LEX nr 1408199; z dnia 3 października 2012 r., OSNP 2013, nr 15-16, poz. 191; z dnia 9 stycznia 2012 r., III UK 223/10, OSNP 2012, nr 21-22, poz. 272; z dnia 4 listopada 2009 r., I UK 141/09, LEX nr 564769).


W 120 sprawach osoby, których odwołania zostały przez polskie sądy prawomocnie oddalone, reprezentowane przez Stowarzyszenie Osób Poszkodowanych przez ZUS, wniosły skargi do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.


W wiodącym dla tej grupy spraw wyroku ETPCz z dnia 15 września 2008 r., nr 10373/05, Moskal v. Polska, etpcz.ms.gov.pl (por. także: M. Jackowski, Pozbawienie prawa do emerytury. Glosa do wyroku ETPCz z dnia 15 września 2009 r., 10373/05, PiP 2010/7/115-119; K. tasak, Zasada dobrych rządów a prawo do świadczenia ubezpieczeniowego. Glosa do wyroku ETPCz z dnia 15 września 2009 r., 10373/05, GSP-Prz.Orz. 2010/3-4/235-241), Trybunał stwierdził, że jeśli błąd przy wydaniu prawomocnej decyzji ustalającej prawo do świadczenia emerytalnego lub rentowego został spowodowany przez organy władzy publicznej, bez przyczynienia się jakiejkolwiek osoby trzeciej, należy zastanowić się, czy uchylenie takiej decyzji w trybie art. 114 ustawy o emeryturach i rentach nie nakłada na ubezpieczonego nieproporcjonalnego ciężaru.


W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał podkreślił, że art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka nie ogranicza państw - stron w zakresie tworzenia, określania rodzajów czy typów świadczeń socjalnych. Jeśli jednak państwo zdecyduje się na utworzenie takiego systemu (co może implikować obowiązek wypłaty świadczeń), takie świadczenia są uznawane za prawa majątkowe w rozumieniu powołanego przepisu, co sprawia, że mają doń zastosowanie wynikające z tejże normy ograniczenia w zakresie pozbawienia uprawnionych owych praw. Decyzja uchylająca wcześniej przyznane świadczenie stanowi ingerencję w prawo własności chronione na podstawie tegoż przepisu. W takich przypadkach Europejski Trybunał Praw Człowieka bada z reguły legalność naruszenia, to czy ingerencja realizowała uzasadniony cel oraz jej proporcjonalność (tj. czy środki przyjęte do realizacji uzasadnionego celu były względem niego proporcjonalne).


Zdaniem Trybunału decyzja o pozbawieniu ubezpieczonego prawa do świadczenia emerytalnego (rentowego) w trybie i na warunkach określonych w art. 114 ustawy o emeryturach i rentach spełnia kryterium legalności. Jednocześnie wznowienie postępowania na tej podstawie realizuje uzasadniony cel. W zakresie dotyczącym praw socjalnych i ekonomicznych interes publiczny powinien być bowiem pojmowany szeroko, przy pozostawieniu ustawodawcy i sądom krajowym wyraźnego marginesu oceny w tym zakresie. Korygowanie błędnych decyzji organów ubezpieczeniowych, nawet wynikających z ich własnej niestaranności i odbieranie praw emerytalnych (rentowych) przyznanych wbrew ustawie, mieści się w interesie publicznym. Zajęcie odmiennego stanowiska byłoby nie do przyjęcia z trzech powodów. Po pierwsze, byłoby sprzeczne z doktryną bezpodstawnego wzbogacenia. Po drugie, byłoby niesprawiedliwe z punktu widzenia osób, które płacą składki na ubezpieczenie społeczne, a w szczególności tych, którym odmówiono . świadczeń ze względu na niespełnienie ustawowych przesłanek. Po trzecie, stanowiłoby sankcjonowanie niewłaściwego alokowania ograniczonych środków publicznych, co samo należy ocenić jako sprzeczne z interesem publicznym.


Jednakże w każdym przypadku odbierania praw majątkowych, w tym emerytalno-rentowych, należy uwzględniać zasadę proporcjonalności tak, aby realizacja tych ważnych celów publicznych nie przeważała nad interesem jednostki, dla której pozbawienie świadczenia może okazać się nadmiernie uciążliwe.


W celu dokonania oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności, Trybunał porównał dwie wartości: 1/ochronę interesu publicznego, przejawiającego się w pozbawieniu ubezpieczonego świadczenia nienależnego, a tym samym poczynieniu istotnych oszczędności środków publicznych oraz 2/skutki takiej decyzji dla skarżącego. W tym ostatnim zakresie wziął zaś pod uwagę to, czy przesłanką do ponownej oceny istnienia prawa do świadczenia był błąd organu rentowego i czy skarżący przyczynił się do wprowadzenia w błąd właściwych władz, czas, który upłynął od dnia przyznania prawa do dnia wykrycia błędu, konsekwencje finansowe związane z ponowną decyzją Zakładu, a w szczególności fakt, czy państwu przysługiwało roszczenie o zwrot nienależnie pobranego świadczenia, długość postępowania związanego z kwestionowaniem ponownej decyzji organu rentowego i wreszcie skutki społeczne wywołane tą decyzją.


Zdaniem Trybunału w odniesieniu do praw majątkowych szczególnego znaczenia nabiera zasada dobrej administracji, zgodnie z którą władze publiczne powinny działać z najwyższą sumiennością, zwłaszcza, gdy przedmiotem jest bardzo istotne z punktu widzenia jednostki zabezpieczenie społeczne. jeśli błąd w ocenie przesłanek prawa do emerytury został popełniony przez same władze publiczne, bez udziału uprawnionego, te same organy winny inaczej ocenić proporcjonalność naruszenia. W takiej sytuacji, gdy dodatkowo odmowa ustalenia prawa do świadczenia wiąże się w utratą jedynego źródła utrzymania, niemal z dnia na dzień, a osoba uprawniona nie ma dużych możliwości przystosowania się do tej zmiany z uwagi na wiek, stan zdrowia, bezrobocie w regionie zamieszkania - dochodzi do naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, a ingerencja w prawa nabyte jest nieproporcjonalna.


W konsekwencji, Trybunał nakazał Polsce wypłacić skarżącej kwotę 15 000 euro z tytułu poniesionej szkody majątkowej i niemajątkowej, plus podatek, jaki będzie mógł być pobrany od tej sumy. Odszkodowania w porównywalnej wysokości zostały przez Polskę wypłacone w pozostałych sprawach.


Ostatecznie zatem, choć Trybunał Praw Człowieka nie miał wątpliwości, iż prawo do wcześniejszych emerytur zostało tym osobom przyznane z naruszeniem ustawy, to jednak uznał, że nałożona sankcja na ubezpieczonych narusza zasadę proporcjonalności.
Referowane sprawy stały się także tłem wątpliwości sądów dotyczących wykładni samego art. 114 ust. la ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Ostatecznie najpierw Sąd Najwyższy przeciwstawił się traktowaniu tego przepisu jako instrumentu ponownego ustalenia uprawnień, jeśli okaże się, że przedłożone dowody nie dawały podstaw do ustalenia prawa do emerytury lub renty albo ich wysokości (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 2003 r., III UZP 5/03, OSNP 2003, nr 18, poz. 442; OSP 2004, z. 7-8, poz. 84 z glosą K. Ślebzaka), a następnie taką praktykę, mającą podstawę prawną w przepisie art. 114 ust. la ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wykluczył Trybunał Konstytucyjny.


W wyroku z dnia 28 lutego 2012 r., K 5/11, OTK-A 2012 nr 2, poz. 16, Trybunał Konstytucyjny przyjął, że jeżeli w trybie ponownej oceny uprawnień ujawniony zostanie błąd organu rentowego co do faktów, niezawiniony przez świadczeniobiorcę, realizacja leżącego u podstaw ustanowienia art. 114 ust. la ustawy o emeryturach i rentach z FUS celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem stanowi nieproporcjonalną ingerencję w prawo do zabezpieczenia społecznego, naruszającą zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Przepis ten jest więc niezgodny z art. 2 oraz z art. 67 ust. 1 Konstytucji.


Po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego (sentencja została ogłoszona 8 marca 2012 r. w Dz.U. z 2012 r., poz. 251) w Polskim porządku prawnym usunięta została podstawa prawna ponownego rozpoznania z urzędu uprawnień i wstrzymania wypłaty świadczeń nienależnych, lecz przyznanych wskutek niewywołanego przez świadczeniobiorcę błędu organu rentowego co do oceny dowodów stanowiących podstawę ustalenia prawa. W związku z tym, sądy orzekające w sprawach, w których zastosowano art. 114 ust. la ustawy o emeryturach i rentach z FUS, obowiązane były do zapewnienia stanu wynikającego z wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez uchylenie decyzji wydanych na jego podstawie (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 18 maja 2010 r., III UK 2/10, OSNP 2011, nr 21-22, poz. 278, z dnia 7 maja 2009 r., III UK 96/08, LEX nr 1001327).


Biorąc to pod uwagę, trudno obecnie oszacować, ile ostatecznie osób pobiera wcześniejszą emeryturę uzyskaną na podstawie rozporządzenia z 1989 r., pewne jest jednak, że część z nich - co zostało potwierdzone zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak i w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka - nabyło owo prawo niesłusznie. W takiej zaś sytuacji, przyznanie owym osobom kolejnych uprawnień z tym związanych, w oczywisty sposób naruszałoby zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę równości (art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).


Z tych względów projektowana ustawa, w zakresie, w jakim nie przewiduje przepisów wyłączających przyznanie prawa do świadczenia wyrównawczego osobom, które pobierają wcześniejszą emeryturę nabytą na podstawie rozporządzenia z 1989 r. pomimo niespełnienia przesłanek prawnych w nim zawartych, nie może być zaaprobowana.


Projektowana ustawa na rusza konstytucyjną zasadę równości także z innych powodów.


Należy bowiem zauważyć, że osoby, które nabyły prawo do wcześniejszej emerytury na podstawie rozporządzenia z 1989 r. zachowały je po wejściu w życie ustawy o emeryturach i rentach z FUS (por. art. 180 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). W przeciwieństwie do świadczenia pielęgnacyjnego (świadczenia o charakterze socjalnym, a nie ubezpieczeniowym) prawo do tej emerytury jest zatem dożywotnie. Świadczenie pielęgnacyjne, co wynika z art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest natomiast, co do zasady, świadczeniem okresowym.


Osoba pobierająca emeryturę (w tym wcześniejszą emeryturę), w przeciwieństwie do osoby pobierającej świadczenie pielęgnacyjne, może bez wpływu na wypłatę emerytury podjąć pracę zarobkową (albo prowadzić pozarolniczą działalność), o ile kwota przychodu z tego tytułu nie przewyższy 130% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia za kwartał kalendarzowy, ostatnio ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Po przekroczeniu tego progu prawo do emerytury jest zawieszane. Jeżeli natomiast przychód ten przekroczy 70% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia za kwartał kalendarzowy, ostatnio ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, to świadczenie ulega jedynie zmniejszeniu o kwotę przekroczenia (por. art. 104 ustawy o emeryturach rentach z FUS).


W sumie oznacza to, że osoby pobierające wcześniejszą emeryturę nabytą na podstawie przepisów rozporządzenia z 1989 r. mogą pobierać ją w całości i dodatkowo zarobkować, byleby przychód z tego zarobkowania nie przekraczał 70% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia. W szczególności może to dotyczyć sytuacji, w których potrzeba opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem całkowicie ustała (np. w związku ze śmiercią dziecka) lub się zmniejszyła.


Skoro projektodawcy nie wprowadzili do ustawy regulacji przewidującej, że prawa do świadczenia wyrównawczego nie przyznaje się osobie, która pobierając wcześniejszą emeryturę podjęła pracę zarobkową, to pominięcie to powoduje kolejną wątpliwość, co zrównanie wysokości wsparcia finansowego osób, co prawda znajdujących się pod pewnymi względami w sytuacji zbliżonej, ale z punktu widzenia cechy relewantnej znacząco różnej.


Z tych powodów, wprowadzenie w życie proponowanej ustawy w przedstawionym kształcie nie zasługuje akceptację.


Dr.hab Młagorzata Manowska